Tư duy lập pháp ở Việt Nam sau Đổi Mới: Từ di sản Liên Xô đến pháp luật kiến tạo phát triển

Hồ Thị Hương

Tóm tắt: Kể từ thời điểm Đổi Mới, đất nước ta đã chứng kiến nhiều thay đổi bước ngoặt, quan trọng trong mọi mặt kinh tế, xã hội. Song song với những biến chuyển lớn lao của nhiều mặt đời sống, công tác xây dựng pháp luật nói chung và tư duy lập pháp nói riêng đã dần có những thay đổi lớn lao. Khi bắt đầu công cuộc Đổi mới, hệ thống pháp luật và tư duy lập pháp của Việt Nam có sự kế thừa đáng kể từ mô hình Liên Xô, với mục tiêu lập pháp là để quản lý, giám sát, bảo đảm an toàn xã hội. Đến nay, chúng ta đã từng bước chuyển đổi sang tư duy xây dựng pháp luật gắn liền với thực tiễn đời sống, tạo dựng môi trường pháp lý an toàn, thuận lợi, bảo vệ và nuôi dưỡng đổi mới, sáng tạo, kiến tạo sự phát triển của xã hội. Để có được sự chuyển đổi này đòi hỏi một hành trình dài với sự trưởng thành, thích ứng không ngừng của Quốc hội, những va chạm cọ sát tư tưởng, những thử thách của thực tế, được đánh dấu bởi hai bản Hiến pháp. Quá trình chuyển đổi và phát triển này vẫn đang được tiếp tục, với việc tiếp thu những mô hình, ý tưởng khác nhau phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh Việt Nam, những bài học rút ra từ thực tế để hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật, đáp ứng yêu cầu hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ mới. Bài viết này sẽ phân tích từng bước chuyển đổi trong tư duy lập pháp ở Việt Nam theo hướng hội nhập, kiến tạo phát triển kể từ thời điểm Đổi Mới đến ngày nay, cũng như một số định hướng trong thời gian tới.

1. Từ di sản Liên Xô

Trước khi đổi mới, trong thời kỳ dài kháng chiến chống xâm lược, xây dựng chủ nghĩa xã hội, tư duy lập pháp của Việt Nam chịu ảnh hưởng sâu sắc của mô hình Liên Xô với tính chất tập trung, hành chính hoá có phần cực đoan.  Theo mô hình này, mục tiêu của lập pháp là quản lý, giám sát, bảo đảm an toàn xã hội. Pháp luật được coi là công cụ thể chế hóa đường lối lãnh đạo của Đảng, thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền, bảo vệ quyền làm chủ của nhân dân lao động. Nền tảng tư tưởng chính thống là học thuyết Mác – Lênin.

Khi vai trò điều hành toàn diện của Nhà nước được đề cao, pháp luật được coi là công cụ hữu hiệu để Nhà nước can thiệp, điều tiết nền kinh tế, đời sống và mọi mặt xã hội. Trong bối cảnh thực tiễn luôn có những vấn đề mới phát sinh, cơ quan lập pháp và cơ quan hành chính có xu hướng sử dụng các quy định pháp luật để giới hạn, giải quyết, quản lý, điều chỉnh. Việc Nhà nước hiện diện trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống, can thiệp mọi khía cạnh chung – riêng, điều chỉnh mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội cũng là nguyên nhân dẫn đến lạm phát pháp luật, khi số lượng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành là rất lớn, nhưng không đi kèm chất lượng, mà thường xa rời cuộc sống, không khả thi.

Hiến pháp 1980 là minh chứng thể hiện rõ nét sức ảnh hưởng của tư duy lập pháp Xô Viết ở Việt Nam. Bản Hiến pháp này đã đề ra nhiều nguyên tắc của chế độ quản lý tập trung quan liêu bao cấp dựa trên chỉ tiêu, mệnh lệnh, nghị quyết. Tư duy lập pháp thời kỳ này cũng chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của quan điểm đấu tranh giai cấp.

Hiến pháp 1980 khẳng định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước chuyên chính vô sản. Sứ mệnh lịch sử của Nhà nước đó là thực hiện quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động, động viên và tổ chức nhân dân tiến hành đồng thời ba cuộc cách mạng: cách mạng về quan hệ sản xuất, cách mạng khoa học - kỹ thuật, cách mạng tư tưởng và văn hoá, trong đó cách mạng khoa học - kỹ thuật là then chốt; xoá bỏ chế độ người bóc lột người; đập tan mọi sự chống đối của bọn phản cách mạng trong nước, mọi hành động xâm lược và phá hoại của kẻ thù bên ngoài; xây dựng thắng lợi chủ nghĩa xã hội, tiến tới chủ nghĩa cộng sản; góp phần củng cố hoà bình và đẩy mạnh sự nghiệp cách mạng của nhân dân thế giới.” (Điều 2)

Đặc biệt, đối với nội dung về vị trí, vai trò của Đảng, Hiến pháp 1980 của Việt Nam gần như đã có sự kế thừa, học hỏi trọn vẹn từ Hiến pháp 1977 của Liên Xô. Cụ thể, Điều 6 Hiến pháp này nêu rõ: “Lực lượng lãnh đạo và dẫn dắt xã hội Xô viết và hạt nhân của hệ thống chính trị, của tất cả các tổ chức nhà nước và tổ chức xã hội, là Đảng Cộng sản Liên Xô. Đảng Cộng sản tồn tại vì nhân dân và phục vụ dân. Đảng Cộng sản, được trang bị bằng Chủ nghĩa Mác-Lênin, quyết định mô hình chung cho sự phát triển của xã hội và đường lối đối nội và đối ngoại của Liên Xô, chỉ đạo các kế hoạch lớn của nhân dân Xô viết, và có vai trò lên kế hoạch, hệ thống hóa và chứng minh lý thuyết trong cuộc đấu tranh của nhân dân vì sự thắng lợi của chủ nghĩa cộng sản. Mọi tổ chức đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp Liên Xô.”

Xác lập vị thế, vai trò tương tự đối với sự nghiệp cách mạng trong nước, Điều 4 Hiến pháp 1980 của Việt Nam đã khẳng định: “Đảng cộng sản Việt Nam, đội tiên phong và bộ tham mưu chiến đấu của giai cấp công nhân Việt Nam, được vũ trang bằng học thuyết Mác - Lênin, là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội; là nhân tố chủ yếu quyết định mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam. Đảng tồn tại và phấn đấu vì lợi ích của giai cấp công nhân và nhân dân Việt Nam. Các tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp.”

Với khí thế cách mạng cao trào, Hiến pháp 1980 đã đưa ra một số quy định tiến bộ, vượt quá giới hạn phát triển kinh tế xã hội của nước ta thời bấy giờ, dẫn đến bất khả thi và không thể triển khai thi hành. Cụ thể, Điều 60 của Hiến pháp quy định: “Học tập là quyền và nghĩa vụ của công dân. Nhà nước thực hiện từng bước chế độ giáo dục phổ thông bắt buộc, thực hiện chế độ học không phải trả tiền và chính sách cấp học bổng, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân học tập.” Điều 61 của Hiến pháp quy định: “Công dân có quyền được bảo vệ sức khoẻ. Nhà nước thực hiện chế độ khám bệnh và chữa bệnh không phải trả tiền.” Những mục tiêu này thể hiện đúng bản chất của chế độ, nhưng lại không phản ánh đầy đủ về nguồn lực, phương án và cách thức thực hiện các chế độ ưu việt đó.

Hiến pháp 1980 cũng chịu ảnh hưởng của Hiến pháp Liên Xô năm 1977 và quan niệm giáo điều về nền tảng kinh tế của Nhà nước xã hội chủ nghĩa là chế độ công hữu về tư liệu sản xuất. Điều 18 của Hiến pháp 1980 đã nêu rõ, nhà nước tiến hành cách mạng về quan hệ sản xuất, hướng dẫn, sử dụng và cải tạo các thành phần kinh tế phi xã hội chủ nghĩa, thiết lập và củng cố chế độ sở hữu xã hội chủ nghĩa về tư liệu sản xuất nhằm thực hiện một nền kinh tế quốc dân chủ yếu có hai thành phần: thành phần kinh tế quốc doanh thuộc sở hữu toàn dân và thành phần kinh tế hợp tác xã thuộc sở hữu tập thể của nhân dân lao động. Kinh tế quốc doanh giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân và được phát triển ưu tiên. Ngoài ra, tại các Điều 21, 25, chịu ảnh hưởng của Hiến pháp 1977 của Liên Xô, Hiến pháp 1980 cũng có những quy định cản trở sự phát triển của các thành phần kinh tế ngoài nhà nước.

Tư duy lập pháp Liên Xô đã có ảnh hưởng sâu sắc đến tư duy lập pháp Việt Nam trước giai đoạn Đổi mới. Một số nội dung đã được mô phỏng máy móc, rập khuôn, nhưng nhiều nội dung khác đã được học hỏi, vận dụng sáng tạo và phù hợp với thực tiễn Việt Nam. Chính vì vậy, khi mạch nguồn tư duy lập pháp này lâm vào khủng hoảng, các nhà lập pháp Việt Nam đã thấy cần phải có những thay đổi căn bản để lấp đầy khoảng trống vừa để lại.

2. Hành trình đã qua

Sau khi hệ thống xã hội chủ nghĩa sụp đổ, tư duy lập pháp Việt Nam đứng trước thách thức lớn, đòi hỏi phải có thay đổi nhanh chóng và toàn diện. Nhiều quan điểm, tư duy mới đã du nhập, xuất hiện và tạo ra những động lực, định hướng mới cho công tác xây dựng pháp luật, đó là: đổi mới, hội nhập, dân chủ và kiến tạo phát triển. Trong hơn 3 thập niên vừa qua, các định hướng này không xuất hiện nối tiếp nhau, mà gối tiếp nhau, củng cố, cộng hưởng và thay phiên nhau dẫn dắt quá trình xây dựng pháp luật.

Đổi mới

Công cuộc Đổi mới đưa kinh tế nước ta chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đường lối Đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam đã được thể chế hóa thành các văn bản pháp lý, chính trị quan trọng, trong đó có Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (1991), các văn kiện Đại hội Đảng khóa VI (1986-1991), khóa VII (1991-1996), Hiến pháp năm 1992, sửa đổi bổ sung năm 2001.

Đặc biệt, Hiến pháp năm 1992 đã đánh dấu bước ngoặt quan trọng trong tiến trình đổi mới của đất nước, thể hiện rõ quan điểm của Đảng về kinh tế với việc thừa nhận và phát triển kinh tế tư nhân, kinh tế cá thể, kinh tế gia đình (Điều 21). Hiến pháp cũng thể hiện sự thay đổi tư duy khỏi khuôn mẫu cũ, khi bổ sung nhiều nội dung về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của con người, bao gồm quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hoá và xã hội (Điều 50), quyền tự do kinh doanh (Điều 57), quyền sở hữu đối với tư liệu sản xuất, vốn, tài sản trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác (Điều 58).

Có nhiều đổi mới tiến bộ, tuy nhiên, tư duy lập pháp Việt Nam đã trải qua một thời gian loay hoay tìm kiếm và thích ứng khi nền tảng cũ không vượt qua được thách thức từ thực tế. Trước tình hình này, Việt Nam kiên định một số quan niệm của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, coi pháp luật là công cụ của Nhà nước để quản lý xã hội, công cụ thể hiện quan điểm, đường lối của Đảng, Nhà nước. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng học hỏi, vận dụng sáng tạo các quan niệm, tư duy lập pháp từ các đối tác kinh tế lớn. Điều này đã giúp tư duy lập pháp của Việt Nam thay đổi tích cực, hướng tới bảo đảm quyền con người, công bằng, bình đẳng xã hội, chuyển đổi từ “chỉ được làm những gì pháp luật cho phép” sang “được làm tất cả những gì pháp luật không cấm”, và đặc biệt là có những sáng tạo riêng trong dân chủ xã hội chủ nghĩa.

Nỗ lực để đổi mới và thích ứng, tư duy lập pháp Việt Nam trở nên phong phú hơn, nhưng không hoàn toàn thuận theo một trường phái, chủ thuyết nào, mà luôn có sự giao thoa giữa nhiều luồng tư tưởng. Về vấn đề này, PGS.TS Đinh Dũng Sỹ đã nhận định: “có sự pha tạp của nhiều tư duy pháp lý, tư tưởng chính sách đến cấu trúc của nhiều hệ thống, trường phái pháp luật khác nhau. Đối với lĩnh vực hình sự, hành chính và tổ chức bộ máy nhà nước vẫn còn đó sự ảnh hưởng rất lớn của mô hình pháp luật thời Xô Viết; lĩnh vực pháp luật về dân sự và thương mại thì chịu ảnh hưởng nhiều của trường phái pháp luật châu Âu lục địa (Civil law) của Pháp, Đức, Nhật, nhưng cũng có những dấu ấn của trường phái pháp luật Anh – Mỹ (common law). Thậm chí trong một lĩnh vực pháp luật, trong một đạo luật được ban hành cũng có sự pha tạp của các trường phái, các quan điểm pháp luật khác nhau.” (dẫn nguồn: Đinh Dũng Sỹ) Chưa xác lập và định hình một chủ thuyết rõ ràng, nhưng chỉ riêng việc bứt khỏi khuôn khổ cũ đã là một bước tiến ban đầu của tư duy lập pháp, để đến với động lực mới của thời đại: hội nhập quốc tế.

Hội nhập

Hội nhập quốc tế đã đặt ra yêu cầu cao đối với công tác xây dựng pháp luật Việt Nam. Để hội nhập thành công, pháp luật Việt Nam cần phải đáp ứng các chuẩn mực quốc tế. Hệ thống pháp luật được sửa đổi, bổ sung, nâng cấp để chuyển đổi, xóa bỏ cơ bản cơ chế quản lý cũ, xác lập đồng bộ cơ chế quản lý mới, hình thành thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Đánh dấu bước chuyển mình quan trọng của công cuộc Đổi mới, Hiến pháp 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã lần đầu tiên xuất hiện cụm từ “Kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài” và được ghi nhận là một trong những “thành phần kinh tế” trong cơ cấu nền kinh tế đất nước.

Khoảng trống pháp luật Liên Xô để lại đã được các nhà lập pháp cố gắng lấp đầy bằng cách tăng cường học hỏi kinh nghiệm các nước khác. Nỗ lực hội nhập trong công tác xây dựng pháp luật được thể hiện ở việc tích cực tham khảo, tiếp nhận pháp luật nước ngoài thông qua các hình thức: cử cán bộ đi nghiên cứu, học tập kinh nghiệm quốc tế, mời chuyên gia nước ngoài đến Việt Nam tư vấn, đào tạo, hỗ trợ, phối hợp tổ chức hội thảo, hội nghị, tọa đàm quốc tế,

Bên cạnh đó, việc đàm phán các hiệp định thương mại với đối tác cũng tạo ra động lực thúc đẩy lớn đối với việc thúc đẩy pháp luật nước ta tiệm cận với tiêu chuẩn quốc tế. Việt Nam đã ký kết Hiệp định Thương mại song phương với Hoa Kỳ năm 2000 và gia nhập WTO năm 2007, đó là những thành tựu nổi bật trong hội nhập quốc tế, đồng thời cũng góp phần thúc đẩy Việt Nam sửa đổi theo hướng tiến bộ, hợp lý hơn các quy định liên quan đến bảo hộ đầu tư nước ngoài. Cụ thể, chúng ta đã có những quy định tiến bộ hơn về nội dung bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ trong Luật Sở hữu trí tuệ 2005, bảo vệ cạnh tranh, chống độc quyền trong Luật Cạnh tranh 2004.

Tư duy hướng tới hội nhập thể hiện rõ nét trong sự tham gia của các tổ chức thành viên Liên hợp quốc trong xây dựng pháp luật Việt Nam. Các tổ chức này đã đầu tư đáng kể vào các lĩnh vực y tế, chăm sóc, bảo vệ phụ nữ và trẻ em, dân số và kế hoạch hóa gia đình, góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân. Với sự đóng góp, khuyến nghị của các tổ chức này, Việt Nam đã sửa đổi nhiều luật quan trọng, phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế, như Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015, Luật Trẻ em 2016, Luật Trợ giúp pháp lí 2017, Bộ luật Lao động 2019, Luật Thanh niên 2020.

Tuy nhiên, nền tảng pháp luật của Việt Nam trước đây còn tồn tại nhiều hạn chế, trong đó đáng chú ý là quan niệm tuyệt đối hóa vai trò của Nhà nước trong quản lý xã hội, điều tiết kinh tế. Quan niệm này đã dẫn đến sự khác biệt lớn giữa pháp luật Việt Nam với pháp luật thế giới, khiến pháp luật Việt Nam khó có thể tương thích với các chuẩn mực phổ biến của quốc tế. Đây là rào cản lớn đối với quá trình hội nhập quốc tế của Việt Nam.

Xu thế tiếp cận công tác xây dựng pháp luật dựa trên quyền con người đang là xu hướng chung của quốc tế, nhưng đây lại là điểm cần nhiều nỗ lực củng cố hơn nữa trong tư duy lập pháp Việt Nam. Trên nền tảng cũ, tư duy làm luật của chúng ta vẫn còn mang nặng tính quản lý, coi pháp luật là công cụ để Nhà nước can thiệp, điều chỉnh xã hội. Điều này đã dẫn đến một số hạn chế, như pháp luật không sát với thực tiễn, không đảm bảo quyền lợi của các đối tượng chịu tác động. Để thay đổi tư duy lập pháp, cần có sự thay đổi về động lực, trong đó tinh thần dân chủ, sự mở rộng các đối tượng tham gia vào công tác lập pháp là yếu tố quan trọng.

Dân chủ

Chức năng lập pháp được Hiến định thuộc về Quốc hội. Tuy nhiên, có rất nhiều thiết chế và các chủ thể khác cũng có vai trò tham gia vào quy trình lập pháp. Trong điều kiện mở rộng dân chủ và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, sự tham gia của nhân dân, các tổ chức xã hội vào quá trình xây dựng pháp luật là cần thiết để bảo đảm pháp luật phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân.

Từ năm 2005, Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã nêu rõ quan điểm “bảo đảm để nhân dân tích cực tham gia vào các hoạt động xây dựng pháp luật. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH bổ sung, phát triển năm 2011 đã thể hiện chuyển biến nhận thức quan trọng về dân chủ xã hội chủ nghĩa khi đưa mục tiêu “dân chủ” lên trước “công bằng”: “Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”.

Tại Điều 28 Hiến pháp 2013 cũng quy định, công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân. Hiến pháp 2013 cũng là bản Hiến pháp đầu tiên xuất hiện cụm từ “phản biện xã hội” trong nội dung về vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định về quyền của cá nhân, tổ chức trong việc tham gia góp ý đối với việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (Điều 6), đồng thời cũng có quy định chi tiết về các chủ thể tham gia vào giai đoạn sáng kiến lập pháp, phân tích chính sách, lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo, thảo luận, thông qua và công bố, ban hành pháp luật.

Luật đã có những quy định hợp lý, cụ thể về việc lấy ý kiến nhân dân, mở rộng các hình thức lấy ý kiến, quy định chặt chẽ việc công bố dự thảo, tạo điều kiện tổng hợp ý kiến đa chiều trong quá trình xây dựng pháp luật. Do đó, việc lấy ý kiến nhân dân đã ngày càng đạt được hiệu quả cao hơn, tinh thần này được đúc kết, thể hiện rõ trong Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XIII: “thật sự tin tưởng, tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, kiên trì thực hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng”, “mọi chủ trương, chính sách phải xuất phát từ yêu cầu, nguyện vọng, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân.” Với sự cởi mở đón nhận ý kiến của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội, tư duy lập pháp của chúng ta đi đến một bước chuyến mới hướng đến xây dựng hệ thống pháp luật kiến tạo phát triển.

Kiến tạo phát triển

Hiến pháp 2013 là mốc son quan trọng trong việc đổi mới tư duy lập pháp Việt Nam. Hiến pháp đã thể hiện rõ sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; tách biệt quyền lập hiến và lập pháp; tôn trọng, bảo vệ quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội. Quan trọng nhất, tư duy lập pháp Việt Nam đã hướng tới mục tiêu kiến tạo phát triển, tức là tạo ra những điều kiện thuận lợi, cơ hội phát triển, dẫn dắt, thúc đẩy các chủ thể trong xã hội. Pháp luật không còn chạy theo sau sự phát triển và cố gắng để quản lý loại trừ các nguy cơ, biến động để bảo đảm sự an toàn cứng nhắc, mà sẵn sàng đi trước, thử nghiệm, tạo ra sự thay đổi, cơ hội, tiềm năng, triển vọng phát triển cho các chủ thể trong xã hội.

Ngay trong Hiến pháp 2013, mục tiêu phát triển đã được khẳng định: “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, phát huy nội lực, hội nhập, hợp tác quốc tế, gắn kết chặt chẽ với phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước” (Điều 50). Để đạt được mục tiêu này, tư duy lập pháp phải thay đổi và vươn cao hơn yêu cầu thiết lập an toàn xã hội trước đây, để hướng tới tư duy lập pháp kiến tạo phát triển. Pháp luật cần được xây dựng hướng đến mục tiêu tạo dựng cho phát triển chứ không phải là để quản lý, giám sát. Pháp luật không phải chỉ để quản lý, bảo đảm an toàn xã hội, mà phải hướng đến việc tạo dựng một môi trường, một hành lang pháp lý an toàn, thuận lợi để để các chủ thể trong xã hội phát huy tối đa tiềm năng, đóng góp cho sự phát triển của đất nước. Hệ thống pháp luật cần được xây dựng đầy đủ, đồng bộ, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn hiện tại và phù hợp với xu thế phát triển của tương lai. Mục tiêu của tư duy lập pháp này đã được đúc kết trong Nghị quyết số 27-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6 BCHTW Đảng Khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới: “Hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, mở đường cho đổi mới, sáng tạo, phát triển bền vững và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, nhất quán”.

Tư duy lập pháp Việt Nam đã có sự chuyển biến sâu sắc, từ việc quản lý, điều tiết xã hội sang thúc đẩy phát triển. Trước kia, nhà nước chủ yếu sử dụng biện pháp hành chính để quản lý, hệ thống pháp luật phát triển ở trình độ thấp và chủ yếu nhằm mục tiêu quản lý, an toàn xã hội. Nhưng hiện nay, giới làm luật Việt Nam đang từng bước mạnh dạn lựa chọn tạo dựng hành lang pháp lý thuận lợi để dẫn dắt, thúc đẩy sự phát triển, thay vì chỉ ưu tiên đảm bảo sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước, sự an toàn cứng nhắc của xã hội.

3. Những vấn đề hiện tại

Tư duy lập pháp của Việt Nam đã chuyển biến sâu sắc, từ phản ứng bị động trước các biến cố sang chủ động tạo ra thay đổi, khơi dậy tiềm năng phát triển. Sự thay đổi này gắn liền với quyết tâm xây dựng một Chính phủ, một Nhà nước kiến tạo phát triển, thể hiện qua Nghị quyết số 100/NQ-CP ban hành Chương trình hành động của Chính phủ nhiệm kỳ 2016-2021. Tư duy lập pháp của một nhà nước kiến tạo, phát triển đã thay thế việc phản ứng bị động bằng chủ động tạo ra thay đổi; thay thế thái độ co cụm, đề phòng đối với các biến động bằng tâm thế sẵn sàng phân tích thấu đáo, tìm kiếm cơ hội; thay thế việc quản lý khép chặt thông qua mệnh lệnh bằng việc tìm biết và đáp ứng nhu cầu, khơi dậy tiềm năng phát triển.

Sự chủ động trong công tác xây dựng pháp luật là một trong những yếu tố quan trọng góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động lập pháp. Sự chủ động này thể hiện ở nhiều khía cạnh, trong đó có việc ủy quyền lập pháp của Quốc hội đối với Chính phủ và các chủ thể khác. Ủy quyền lập pháp là việc Quốc hội giao cho Chính phủ, các Bộ trưởng, chính quyền địa phương quy định chi tiết, hướng dẫn áp dụng, thi hành luật. Việc ủy quyền lập pháp thể hiện sự chủ động của Quốc hội trong việc phân công, phân cấp nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước. Theo đó, Quốc hội tập trung vào việc ban hành các quy định mang tính nguyên tắc, cốt lõi, còn Chính phủ và các chủ thể khác có trách nhiệm quy định chi tiết, hướng dẫn áp dụng, thi hành luật để phù hợp với thực tiễn.

Cùng với đó, để xây dựng pháp luật kiến tạo, phát triển, pháp luật phải dựa trên cơ sở thực tiễn, tránh chủ quan, duy ý chí, tránh áp đặt vô căn cứ, khi chưa có đủ dữ liệu, thông tin, kết quả phân tích một cách khoa học. Điều này đòi hỏi công tác nghiên cứu chính sách khi xây dựng pháp luật phải được chú trọng. Trước đây, việc xây dựng pháp luật thường được thực hiện mà chưa có đủ nghiên cứu, đánh giá về thực trạng, nhu cầu, tác động của chính sách. Điều này dẫn đến tình trạng nhiều quy định khiên cưỡng, giáo điều, không khả thi, xa rời thực tế cuộc sống.

Thay đổi về tư duy được thể hiện rõ qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, khi nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, định hướng chính sách, dự báo, đánh giá tác động của chính sách bắt buộc phải được thực hiện qua quy trình riêng, hồ sơ đề nghị xây dựng luật với những định hướng chính sách cụ thể phải được Chính phủ phê duyệt, trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua trước khi chính thức bắt tay vào công đoạn xây dựng pháp luật. Trong từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết, mục tiêu của chính sách, giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính, tác động về giới. Qua đó nghiên cứu, phân tích, đánh giá các giải pháp, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất. Những thay đổi về tư duy, quy trình lập pháp này là tiền đề cho lập pháp kiến tạo phát triển.

Một biểu hiện đáng chú ý của tư duy lập pháp này là xu hướng sử dụng cơ chế thử nghiệm thay vì đưa ra quy định điều chỉnh. Trước đây, các nhà làm luật thường ban hành các quy tắc quản lý một cách cứng nhắc, áp đặt để đảm bảo an toàn. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, các nhà làm luật đã có sự chuyển đổi tư duy, từ quản lý bằng mệnh lệnh hành chính sang tư duy làm luật lấy đối tượng điều chỉnh làm trung tâm. Biểu hiện của sự chuyển đổi này là việc các nhà làm luật tích cực lắng nghe, đối thoại, chia sẻ quan điểm, ý kiến từ các chủ thể ngoài nhà nước để từ đó đề xuất các quy tắc thử nghiệm. Cơ chế thử nghiệm đã được áp dụng trong một số mô hình kinh doanh công nghệ, tài chính gắn với môi trường số ở nước ta trong vài năm qua. Việc chấp nhận thử nghiệm cho thấy các nhà làm luật đã sẵn sàng chấp nhận rủi ro để đổi lấy sự sáng tạo và phát triển. Đây là một bước tiến quan trọng trong việc xây dựng pháp luật kiến tạo, phát triển.

Tuy nhiên, nhìn nhận khách quan, tuy đã có những chuyển biến bước đầu tương đối tích cực theo hướng kiến tạo phát triển, hệ thống pháp luật của nước ta vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế cố hữu từ tư duy lập pháp cũ cũng như nhiều ảnh hưởng, biến cố của thời đại.

Thứ nhất, phần nào đó trong tư duy lập pháp chúng ta vẫn còn những nền nếp cũ, còn mang nặng yếu tố quản lý, chưa hoàn toàn hướng đến mục tiêu kiến tạo phát triển. Tư tưởng, quan điểm trong xây dựng pháp luật còn chưa thống nhất, thiếu một hệ thống lý luận hoàn chỉnh. Hiện nay, có nhiều trường phái, hệ, họ tư tưởng khác nhau về xây dựng pháp luật, từ truyền thống đến hiện đại, từ cũ đến mới. Điều này dẫn đến tình trạng chắp vá, lẫn lộn, thiếu tính nhất quán trong tư tưởng, quan điểm xây dựng pháp luật.

Thứ hai, vai trò lập pháp của Quốc hội, vai trò tham gia ý kiến xây dựng pháp luật của nhân dân, các tổ chức xã hội chưa được phát huy đầy đủ. Quốc hội chưa phát huy cao độ vai trò lập pháp của mình. Các đại biểu Quốc hội chưa tích cực đề xuất sáng kiến lập pháp, các cơ quan của Quốc hội chưa chủ động soạn thảo dự luật. Vai trò của các Ủy ban của Quốc hội chưa được đề cao đúng tầm. Phương tiện, phương thức, điều kiện làm việc của các cơ quan, đại biểu Quốc hội còn nhiều hạn chế. Việc tham vấn công chúng trong xây dựng pháp luật còn hình thức. Trách nhiệm phản hồi, tiếp thu, chỉnh lý văn bản sau tham vấn công chúng chưa rõ ràng. Cơ quan soạn thảo luật còn thực hiện tham vấn công chúng một cách hình thức, đối phó, thủ tục, chưa thật sự cầu thị lắng nghe.

Thứ ba, quy trình lập pháp còn bất cập, có sự phân chia trách nhiệm theo giai đoạn giữa cơ quan soạn thảo với Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong quá trình xây dựng luật. Cụ thể, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm chính lập hồ sơ đề nghị xây dựng luật, và tiến hành soạn thảo, xây dựng luật cho đến khi trình dự án luật ra Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất. Ở các bước tiếp theo cho đến khi xem xét, thông qua, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trực tiếp nhất là một Ủy ban của Quốc hội mới là cơ quan chịu trách nhiệm chính yếu với công tác tiếp thu, chỉnh lý dự thảo. Sự phân chia trách nhiệm theo giai đoạn như vậy có thể dẫn đến sản phẩm đầu ra của quá trình xây dựng pháp luật không đáp ứng được mục tiêu, yêu cầu ban đầu đặt ra khi đề xuất xây dựng luật. Ngoài ra, khi không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn và không có vai trò đi đến cùng trong quá trình xây dựng luật, cơ quan soạn thảo cũng không có động lực để làm tốt nhất phần công việc của mình ngay từ ban đầu.

Thứ tư, chất lượng của pháp luật Việt Nam còn một số hạn chế, đặc biệt là tính ổn định và tính dự báo. Nhiều quy định pháp luật trong một số lĩnh vực còn thiếu ổn định, dẫn đến phải sửa đổi nhiều lần trong thời gian ngắn, gây khó khăn cho việc áp dụng và thực thi pháp luật, điển hình là các quy định pháp luật về tố tụng hành chính, hình sự, đầu tư, giáo dục nghề nghiệp, bảo hiểm y tế, thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, quản lý thuế.

Bên cạnh đó, tính thực tiễn, tính khả thi và tính hợp lý vẫn là vấn đề gây băn khoăn về chất lượng xây dựng pháp luật Viênt Nam. Một số quy định pháp luật chưa sát với thực tiễn cuộc sống, chưa bảo đảm điều kiện, nguồn lực thực hiện hoặc chi phí tuân thủ pháp luật lớn, gây vướng mắc, cản trở hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh của xã hội, cụ thể là các quy định pháp luật về đất đai, quản lý vốn nhà nước, kinh doanh bất động sản, giao dịch điện tử.

Hạn chế về chất lượng của pháp luật còn thể hiện ở hệ thống văn bản pháp luật cồng kềnh, với nhiều hình thức, do nhiều chủ thể ban hành, dẫn đến một số trường hợp trùng chéo, mâu thuẫn, khó áp dụng. Thêm vào đó, nội dung của một số luật chỉ mang tính nguyên tắc, chưa đủ cụ thể để có thể thi hành, áp dụng được ngay, gây khó khăn cho công tác triển khai thực hiện. Việc ban hành văn bản pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành lại chậm, thậm chí có quy định trái với nội dung của luật.

4. Con đường phía trước

Hơn ba thập niên kể từ thời điểm Đổi Mới, tư duy lập pháp Việt Nam đã không ngừng kiếm tìm, cập nhật, chắt lọc, sáng tạo để chuyển đổi hướng đến các giá trị hội nhập, dân chủ và phát triển. Bước chuyển đổi đó cũng những bài học quý báu là hành trang để bước tới tương lai khi thế giới đang không ngừng biến động. Để nắm bắt được tương lai, trước hết cần hiểu rõ, biết rõ những gì hiện có, đã có, cần kết hợp hài hoà lý thuyết về pháp luật của chủ nghĩa Mác – Lênin với lý luận pháp luật hiện đại nhằm kiến tạo sự phát triển xã hội, không ngừng soi chiếu các lý luận cũ và mới trên lăng kính thực tiễn để vận dụng sáng tạo, đảm bảo pháp luật gắn liền với cuộc sống, sinh ra từ cuộc sống và phụng sự cuộc sống. Việc tiếp tục nghiên cứu, củng cố tư duy lập pháp kiến tạo phát triển có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo cho hoạt động lập pháp đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, tạo ra những quy định pháp luật có tính sáng tạo, phù hợp với xu thế phát triển của thời đại, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp.

Để đạt được các mục tiêu như đã đề ra, tư duy xây dựng pháp luật phải dựa trên cơ sở bằng chứng, thực tiễn có kiểm chứng. Luật pháp phải xuất phát từ thực tiễn, đáp ứng nhu cầu của xã hội. Nếu luật pháp không dựa trên thực tiễn, không đáp ứng được nhu cầu của xã hội, thì sẽ không khả thi, không thể thực thi được.

Để đảm bảo chất lượng của pháp luật, việc xem xét, thông qua một đề nghị xây dựng luật và sau nữa là thông qua một dự án luật cần được thực hiện một cách chặt chẽ và nghiêm túc. Cụ thể, cần chú ý đến các hoạt động, các báo cáo, tài liệu của cả quá trình chuẩn bị đề nghị xây dựng luật cũng như soạn thảo luật, đặc biệt là hoạt động tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành luật và việc đề ra các giải pháp, các định hướng chính sách để khắc phục các vấn đề đặt ra của thực tiễn. Hoạt động tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành luật phải thực chất và sát đúng với thực tiễn. Việc đề ra các giải pháp, các định hướng chính sách để khắc phục các vấn đề đặt ra của thực tiễn cần phải được phân tích, đánh giá một cách thấu đáo trên mọi phương diện để đưa ra những lựa chọn đúng. Ngoài ra, việc dự báo tính khả thi của chính sách phải dựa trên cơ sở của sự bảo đảm chắc chắn các nguồn lực cho thực thi chính sách khi luật được ban hành.

Thế giới đang trải qua một thời kỳ phát triển nhanh chóng của khoa học - công nghệ, đặc biệt là công nghệ thông tin. Cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư đang tác động sâu sắc đến mọi mặt của đời sống xã hội, tạo ra những cơ hội mới nhưng cũng đặt ra nhiều thách thức mới. Công nghệ số có thể giúp nâng cao hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là trong việc thu thập thông tin, phân tích thực tiễn, xử lý dữ liệu và chọn giải pháp. Trong bối cảnh đó, tư duy chính sách và hệ thống pháp luật cần được đổi mới để phù hợp với xu thế phát triển mới, tránh bị tụt hậu, bắt kịp và tận dụng cơ hội, đáp ứng được yêu cầu cạnh tranh và phát triển của đất nước.

Cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư đang tạo ra những vấn đề mới, phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau. Do đó, việc sử dụng luật để xác lập các quy tắc pháp lý xử lý các vấn đề này là một thách thức. Thách thức này xuất phát từ thực tế rằng, dưới tác động của công nghệ, đời sống luôn đi nhanh hơn đáng kể so với quá trình xây dựng pháp luật. Do vậy, cần thiết phải đẩy nhanh hơn nữa hoạt động lập pháp phục vụ quá trình chuyển đổi số.

Các vấn đề pháp lý mới phát sinh từ việc ứng dụng công nghệ mới của Cách mạng công nghiệp 4.0 thường phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau, đòi hỏi người làm luật phải có kiến thức sâu rộng về cả kinh tế, công nghệ và pháp luật. Ví dụ điển hình là việc xác định loại hình dịch vụ của các ứng dụng kinh tế chia sẻ như Grab. Các ứng dụng này cung cấp dịch vụ giao hàng, đi lại,... nhưng không giống với các dịch vụ vận tải truyền thống. Việc xác định loại hình dịch vụ của các ứng dụng này đòi hỏi năng lực, kiến thức tổng hợp của nhiều chuyên ngành. Do vậy, các đại biểu Quốc hội, các nhà làm luật đã không ngừng cập nhật cách thức tư duy về thực tiễn kinh tế - xã hội cũng như thực tiễn pháp lý để thích ứng với sự phát triển vũ bão của công nghệ này cùng những vấn đề nó mang lại.

Trong bối cảnh các hoạt động kinh doanh trên môi trường số biến đổi nhanh chóng, việc sử dụng cơ chế thử nghiệm, thí điểm trong phạm vi hạn chế là một lựa chọn phù hợp để thu thập kinh nghiệm và xây dựng phương án quản lý hiệu quả. Tuy nhiên, cần cân nhắc kỹ lưỡng các trường hợp áp dụng, để vừa khuyến khích đổi mới sáng tạo, vừa đảm bảo lợi ích quốc gia, dân tộc và lợi ích công cộng.

Để đáp ứng yêu cầu phản ứng nhanh và linh hoạt với các vấn đề mới phát sinh, Việt Nam cần áp dụng cơ chế thử nghiệm trong phạm vi ngành, lĩnh vực và thời gian nhất định. Cơ chế này sẽ giúp đánh giá tính khả thi của các giải pháp mới trước khi ban hành luật. Ngoài ra, cần nghiên cứu giản lược một số khâu trong quá trình lập pháp để việc ban hành luật được kịp thời hơn. Đồng thời, cần phát huy vai trò của công chúng, chuyên gia và doanh nghiệp trong quá trình xây dựng luật thông qua các nền tảng hoạch định chính sách trực tuyến. Cần phát huy vai trò của tòa án trong việc tạo ra các án lệ để khắc phục những điểm trống về mặt pháp luật.

***

Từ quá khứ với nhiều ảnh hưởng đậm nét của Liên Xô, tư duy lập pháp Việt Nam đã không ngừng cập nhật, thay đổi, bổ sung, chắt lọc để bước đầu định hình với tư duy lập pháp hướng tới hội nhập, dân chủ, kiến tạo phát triển. Tư duy lập pháp kiến tạo phát triển là một tư duy mới, xuất hiện trong bối cảnh đất nước ta đang hội nhập sâu rộng với kinh tế thế giới, đồng thời phải đối mặt với nhiều thách thức và cơ hội mới. Tư duy này đề cao vai trò của pháp luật trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp.

Với mục tiêu lớn lao đã đặt ra tại Đại hội Đảng XIII, những chuyển đổi này mới chỉ là bước đầu trong tiến trình đổi mới tư duy lập pháp thích ứng cùng bối cảnh mới. Để tư duy lập pháp kiến tạo phát triển thực sự trở thành xu hướng chủ đạo của hoạt động lập pháp ở Việt Nam, cần tiếp tục nghiên cứu, củng cố tư duy này, vận dụng sáng tạo trong thực tế, không ngừng tổng kết, đúc rút kinh nghiệm, đồng thời thực hiện đồng bộ các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp để tư duy lập pháp này phát huy được sức ảnh hưởng lan tỏa trong mọi mặt đời sống.

Tài liệu tham khảo

1. TS. Nguyễn Hoàng Anh, “Tư duy lập pháp – từ nhận thức và kỹ thuật, liên hệ với thực tiễn Việt Nam”, Hội thảo “Đổi mới tư duy lập pháp trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay”, Viện Nghiên cứu lập pháp 6/2023.
2. GS.TS Trần Ngọc Đường, “Đổi mới quy trình lập pháp hiện hành theo Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 13(369) T7/2019.
3. PGS.TS Vũ Công Giao, “Yêu cầu đổi mới tư duy lập pháp trong xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 05 (477), tháng 03/2023.
4. PGS.TS Tào Thị Quyên, “Khó khăn, thách thức trong việc đổi mới tư duy lập pháp ở Việt Nam và giải pháp khắc phục”, Hội thảo “Đổi mới tư duy lập pháp trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay”, Viện Nghiên cứu lập pháp 6/2023.
5. PGS.TS Đinh Dũng Sỹ, “Đổi mới tư duy trong xây dựng pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 2+3(378+379), tháng 1+2/2019.