Hoàn thiện pháp luật về giám sát của Quốc hội đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay

Hồ Thị Hương

Tóm tắt: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước là một trong những quyền hiến định của Quốc hội. Bài viết phân tích quá trình phát triển, hoàn thiện của pháp luật về giám sát của Quốc hội trong thời gian qua, đồng thời chỉ rõ yêu cầu cấp thiết phải nghiên cứu, đánh giá có hệ thống và toàn diện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội. Bài viết cũng đề xuất các giải pháp cụ thể, nhằm tiếp tục hoàn thiện và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong lĩnh vực này và đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

Từ khóa: Quốc hội, giám sát, pháp luật, nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

1. Đặt vấn đề

Những thập kỷ qua đánh dấu từng bước trưởng thành của Quốc hội nước ta qua từng nhiệm kỳ. Quốc hội đã khẳng định vai trò ngày một to lớn hơn, không ngừng nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động trên mọi lĩnh vực lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng. Trong đó, vai trò giám sát của Quốc hội ngày càng trở nên nổi bật, những chuyên đề giám sát, những phiên chất vấn của Quốc hội đã tạo được tiếng vang và sức ảnh hưởng lan tỏa, thể hiện rõ nét tinh thần dân chủ, trách nhiệm, được cử tri và nhân dân quan tâm, theo dõi, ủng hộ.

Những bước tiến to lớn đó đặt nền tảng để Việt Nam không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội. Từ Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 đến Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, chúng ta đã có một bước tiến dài trong nhận thức, tổng hợp thực tiễn, đúc rút kinh nghiệm để nâng cao hiệu quả công tác giám sát của Quốc hội. Thực tiễn áp dụng pháp luật cùng với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tiếp tục nghiên cứu, rà soát để hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội.

2. Quá trình hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội

Trước khi Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 được thông qua tại Kỳ họp thứ 10 của Quốc hội khóa XIII, hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện theo Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội.

Qua quá trình thực hiện, hoạt động giám sát của Quốc hội đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Cụ thể, nội dung giám sát khá toàn diện, có trọng tâm, trọng điểm trong từng thời gian, trong đó tập trung vào các lĩnh vực kinh tế - xã hội và ngân sách nhà nước, việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và những vấn đề mà thực tiễn cuộc sống đòi hỏi. Hình thức giám sát, phương thức tổ chức hoạt động giám sát được đổi mới theo hướng phát huy dân chủ, nâng cao tính công khai, minh bạch, có sự tham gia ý kiến của nhân dân, sự tham gia, phối hợp giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận.

Bên cạnh những thành quả đó, thực tiễn thi hành quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội còn bộc lộ những mặt hạn chế, bất cập như: một số quy định về nội dung, đối tượng, hình thức giám sát của Quốc hội còn trùng lặp, chưa rõ ràng, cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện; các quy định về giám sát của Quốc hội hiện đang nằm tản mạn trong nhiều văn bản khác nhau nên khó tiếp cận; một số quy định về hình thức giám sát chưa được thực thi hoặc tính khả thi còn thấp; quy định về các điều kiện bảo đảm cho hoạt động giám sát như cơ sở vật chất, trang thiết bị, bộ máy giúp việc… chưa đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả của hoạt động giám sát.

Tổng kết quá trình áp dụng luật, các đại biểu Quốc hội phản ánh, các quy định về thực hiện chất vấn đã không thể thực hiện đầy đủ. Trên thực tế nhiều vấn đề bức xúc cử tri yêu cầu phải đi đến cùng của sự việc, đặc biệt là sự tranh luận giữa người chất vấn và người bị chất vấn để Quốc hội xem xét quyết định cuối cùng. Nhưng nội dung của kỳ họp hạn chế thời gian, không cho người chất vấn đủ thời gian tranh luận nên vụ việc chỉ mang tính chất vấn nêu vấn đề chứ không đi đến chỗ giải quyết vấn đề. [1] Chất lượng một số cuộc giám sát chưa được như mong muốn; nhiều kiến nghị sau giám sát chưa thực sự được tập trung xem xét, giải quyết nghiêm túc; việc tổ chức tái giám sát chưa nhiều, chưa thực sự quyết liệt; hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội ít được phát huy… [2]

Để kịp thời thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, các quy định liên quan đến hoạt động giám sát trong Hiến pháp năm 2013, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và đặc biệt là Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015 với nhiều điểm mới quan trọng. So với Luật Hoạt động giám sát Quốc hội năm 2003, Luật hiện hành đã bổ sung quy định mang tính nguyên tắc về hiệu quả hoạt động giám sát, đó là “giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân là hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước”. Điều này làm rõ tính chất giám sát của Quốc hội, làm rõ mối liên hệ giữa hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội.

Một điểm mới quan trọng trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015 là việc mở rộng khái niệm “giám sát” tại Điều 2, theo đó, giám sát không chỉ là hoạt động “theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát” mà còn bao gồm cả việc “xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. [3] Thể hiện tinh thần của Hiến pháp năm 2013, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015 cũng đã bổ sung khái niệm về “hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội”, theo đó, chỉ Quốc hội mới có quyền giám sát tối cao và hoạt động giám sát tối cao được tiến hành tại kỳ họp Quốc hội. Luật cũng bổ sung một số hoạt động giám sát chưa được quy định tại Luật hoạt động giám sát của Quốc hội 2003 như xem xét báo cáo giám sát chuyên đề, xem xét báo cáo của Ủy ban lâm thời, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn; xem xét báo cáo của Ủy ban thường vụ Quốc hội về kiến nghị giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. [3]

Đến nay, qua quá trình liên tục hoàn thiện khung pháp lý, nội dung hoạt động giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được quy định tại Hiến pháp (Điều 69, khoản 2 Điều 70); Luật Tổ chức Quốc hội (khoản 2 Điều 1, Điều 6, Điều 12, Điều 13, Điều 15, Điều 20). Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân cũng quy định cụ thể về thẩm quyền, các hoạt động giám sát… của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điểm a, Điểm b Khoản 1 Điều 4, Điều 11, Điều 22). Ngoài ra, vai trò giám sát của Quốc hội cũng được thể hiện ở Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Kiểm toán Nhà nước…

Thời gian qua, áp dụng Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015 cùng các luật liên quan, hoạt động giám sát của Quốc hội đã bám sát đường lối của Đảng, tiếp tục được tăng cường, có sự đổi mới, ngày càng nâng cao hiệu lực, hiệu quả trên tất cả các mặt, đạt được nhiều kết quả quan trọng, được cử tri và nhân dân đánh giá cao.

Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng cũng đã cho thấy, pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội cần tiếp tục đổi mới, tháo gỡ những vướng mắc, bất cập còn tồn tại, luật hóa những nội dung đã được kiểm nghiệm bởi thực tiễn tổ chức hoạt động, để theo kịp nhịp độ phát triển, đổi mới của Quốc hội trong tình hình mới, trong đó, cần lưu ý một số điểm sau:

Một là, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân, Quy chế Hoạt động giám sát của Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 334/2017/UBTVQH14 chưa có quy định cụ thể về hướng dẫn tổ chức thực hiện hoạt động giải trình, chưa làm rõ quyền, nghĩa vụ của các bên, thủ tục tiến hành, cách thức tổ chức, mức độ công khai của hoạt động giải trình… Do đó, các cuộc giải trình vẫn còn thiên về trình bày báo cáo, hỏi đáp, cung cấp, trao đổi thông tin làm rõ vấn đề giữa các bên, các đại biểu chưa thực sự phát huy hết vai trò quan trọng của mình trong việc truy vấn, thẩm định lý lẽ, luận cứ thảo luận, tranh luận của đại diện bộ, ngành hữu quan.

Hai là, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015 chưa có quy định về việc xem xét nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về giám sát chuyên đề, chỉ quy định việc xem xét nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội về chất vấn (khoản 8 Điều 15) và xem xét Nghị quyết về giám sát chuyên đề của Quốc hội (khoản 6 Điều 16).

Ba là, quy định về thời điểm ban hành chương trình giám sát của các cơ quan còn chưa phù hợp. Khoản 2 Điều 38 của Luật Hoạt động giám sát về thời điểm ban hành chương trình giám sát của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội vào cuối năm trước là chưa hợp lý, bởi Điều 49 của Luật này quy định về chương trình giám sát của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội nêu rõ, chương trình giám sát của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội là một trong những căn cứ để lập chương trình giám sát hằng năm của Đoàn đại biểu Quốc hội. Nếu đến cuối năm, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội mới hoàn thiện dự kiến chương trình giám sát năm sau thì không còn đủ thời gian để Đoàn đại biểu Quốc hội dựa theo đó xây dựng chương trình giám sát của mình theo đúng quy định.

Bốn là, Quy chế Hoạt động giám sát của Quốc hội (ban hành kèm theo Nghị quyết số 334/2017/UBTVQH14) chưa xác định rõ tiêu chí báo cáo gửi đại biểu Quốc hội tự nghiên cứu và báo cáo trình Quốc hội xem xét, thảo luận, chưa có quy định về tiêu chí lựa chọn chuyên đề, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết về kết quả giám sát, báo cáo kết quả giám sát. Chưa có quy định nhất quán về mốc thời gian lấy số liệu trong báo cáo về kinh tế xã hội, ngân sách nhà nước. [6]

3. Cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về giám sát của Quốc hội, đảm bảo đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong giai đoạn mới

Yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội là vô cùng cấp thiết, đặc biệt khi chúng ta đang nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong tình hình mới. Xuất phát từ yêu cầu quán triệt các quan điểm của Đảng về xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đã khẳng định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, bảo đảm Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Đổi mới phương thức, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động, phát huy dân chủ, pháp quyền, tăng tính chuyên nghiệp trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội, trong thực hiện chức năng lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao… hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp, cơ chế giám sát, lấy phiếu, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn. Thiết lập đồng bộ, gắn kết cơ chế giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân.” [4]

Ngày 9/11/2022, Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã ban hành Nghị quyết số 27-NQ/TW về “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới”. Nghị quyết xác định rõ mục tiêu tổng quát là hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo; có hệ thống pháp luật hoàn thiện, được thực hiện nghiêm minh, nhất quán; thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ hiệu quả quyền con người, quyền công dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, được phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ, kiểm soát hiệu quả. [5]

Để đạt được mục tiêu này, Nghị quyết số 27-NQ/TW xác định cần tiếp tục nghiên cứu để xác định rõ hơn, đảm bảo phạm vi, đối tượng, phương pháp, hình thức giám sát tối cao của Quốc hội phù hợp với thực tiễn; nâng cao chất lượng hoạt động chất vấn, giải trình, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, chú trọng việc theo dõi, xem xét, đôn đốc việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát; thực hiện nghiêm việc lấy phiếu tín nhiệm của Quốc hội. Đổi mới quy trình quyết định về ngân sách nhà nước bảo đảm thực chất, đi đôi với giám sát việc thực hiện ngân sách, từng bước thay thế việc ban hành các nghị quyết bằng các đạo luật về tài chính, ngân sách.

Để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân như đã nêu tại Nghị quyết số 27-NQ/TW, việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội là vấn đề cấp thiết. Tiếp nối những thay đổi, hoàn thiện trong hệ thống pháp luật, tại Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XV, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn với nhiều nội dung mới quan trọng. Công tác hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội cần được tiếp tục triển khai tích cực trong thời gian tới để đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó cần thực hiện các nội dung cụ thể sau:

Thứ nhất, tổng kết việc thực hiện và nghiên cứu lộ trình để sửa đổi Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân. Trong đó, quy định thời điểm ban hành Chương trình giám sát của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội sớm hơn, đảm bảo các chủ thể đều hoàn thiện chương trình giám sát và sẵn sàng triển khai ngay từ đầu năm. Cần bổ sung quy định về việc Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc thực hiện Chương trình giám sát. Thống nhất về đối tượng của giám sát văn bản quy phạm pháp luật giữa Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân với quy định về các hình thức văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, cần sửa đổi một số quy định của Quy chế Hoạt động giám sát của Quốc hội (ban hành kèm theo Nghị quyết số 334/2017/UBTVQH14). Theo đó, xác định rõ tiêu chí báo cáo gửi đại biểu Quốc hội tự nghiên cứu và báo cáo trình Quốc hội xem xét, thảo luận, nhất là tại kỳ họp cuối năm. Quy định cụ thể về mốc thời gian lấy số liệu trong các báo cáo để thuận lợi cho công tác thẩm tra cũng như bảo đảm tiến độ, chất lượng các báo cáo, nhất là các báo cáo về kinh tế - xã hội, ngân sách nhà nước. Đồng thời, nên có quy định về tiêu chí lựa chọn chuyên đề, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết về kết quả giám sát, báo cáo kết quả giám sát; chú trọng các đề xuất, kiến nghị sau giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội.

Thứ ba, rà soát, đề xuất sửa đổi, bổ sung một số văn bản quy phạm pháp luật hiện hành liên quan đến công tác tiếp công dân, xử lý đơn, thư; xem xét việc xây dựng Quy chế phối hợp tiếp công dân giữa các cơ quan của Quốc hội, cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội để đảm bảo thực hiện tốt công tác này.

4. Kết luận

Giám sát là một trong ba chức năng hiến định của Quốc hội. Trong bối cảnh mới, khi đất nước đang trong tiến trình xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa như đã đề ra tại Nghị quyết số 27-NQ/TW, yêu cầu đổi mới, hoàn thiện pháp luật để Quốc hội thực hiện tốt chức năng này càng trở nên cấp thiết, quan trọng hơn. Thực hiện tốt nhiệm vụ này sẽ góp phần giúp Quốc hội trở nên gần dân hơn, gắn bó thiết thực với cử tri, phục vụ tốt nhất cho lợi ích của nhân dân cả nước, truyền tải tâm tư, nguyện vọng của nhân dân thành những chuyển biến, thay đổi thiết thực, đáp ứng yêu cầu cấp thiết của đời sống. Do đó, cần thiết phải nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, đề ra các giải pháp và hướng sửa đổi cụ thể, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát; đảm bảo nội dung giám sát tập trung vào những vấn đề lớn, quan trọng hoặc bức xúc của cuộc sống, bao quát các lĩnh vực; phương thức tổ chức, triển khai giám sát phù hợp, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 16 tháng 7 năm 2023

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN, THAM KHẢO:

[1] Hữu Khá (2013). Hoạt động giám sát còn nhiều hạn chế. Báo điện tử Tuổi trẻ online. Truy cập tại: https://tuoitre.vn/hoat-dong-giam-sat-con-nhieu-han-che-562886.htm

[2] Vũ Huệ (2013). Thành phố Hà Nội: Tổng kết thi hành Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. Trang thông tin điện tử tổng hợp Ban Nội chính Trung ương. Truy cập tại: https://noichinh.vn/tin-tuc-su-kien/tin-dia-phuong/201309/thanh-pho-ha-noi-tong-ket-thi-hanh-luat-hoat-dong-giam-sat-cua-quoc-hoi-nam-2003-292201/

[3] Quốc hội (2015). Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015.

[4] Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII - Tập 1. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội.

[5] Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2022). Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

[6] Ban Công tác đại biểu (2023). Tài liệu Hội nghị Bồi dưỡng, cập nhật kiến thức dành cho Đại biểu Quốc hội.